Eesti elektrienergiaga varustatuse tagamine on põhiseadusest tulenevalt riigi delegeerimatu ülesanne. Ometi on riik jätnud olulised tingimused kehtestamata ajal, kui kohalikud omavalitsused on sunnitud lahendama vähese ressursiga keerukaid ning keskvõimu pädevusse kuuluvaid küsimusi. Riigil on aeg võtta ohjad ja vastutus.
Riigiõiguses on laias laastus kolm viisi avalike ülesannete täitmiseks: vaid riigi või kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluvad ning jagatud pädevusega ülesanded. Riigi ainupädevusse kuuluvad riigikaitse, õigusemõistmine, avaliku korra tagamine jne. Kohalike omavalitsuste vastutuse määrab esmalt põhiseaduse § 154, mille kohaselt otsustab ja korraldab kohalik omavalitsus iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõige 1 täpsustab, et sinna alla kuuluvad näiteks sotsiaalteenused, eakate hoolekanne, veevarustus, kanalisatsioon, jäätmehooldus, heakord ning ruumiline planeerimine. Jagatud pädevuse kohta võib riigikohtu praktikast tulenevalt üldistatult väita, et kui ülesanne võib kuuluda samal ajal nii riigi kui kohaliku omavalitsuse pädevusse, tuleks see subsidiaarsuse (lähimuse) põhimõttest tulenevalt reeglina täita kohalikul omavalitsusel. Sedasi on riigikohus leidnud näiteks muinsuskaitse ja planeerimise küsimustes.
Varustuskindlust peab tagama riik
Tähtis on, et ka planeerimine kuulub riigi ja omavalitsuste jagatud pädevusse. Mis aga on veelgi tähtsam – elektrienergia varustuskindluse tagamine kohaliku omavalitsuse ülesannete juurde ei kuulu, vaid on rangelt ainult riigi tuumikfunktsiooniks, mille hulka kuulub põhiseadusest tulenevalt nii keskkonnakaitse kui ka elektrienergia varustuskindluse tagamine. Sama järeldust toetab ka näiteks hädaolukorra seaduse § 36, milles sätestatu järgi peab kohalik omavalitsus tagama küll kaugkütte, teede sõidetavuse ning vee- ja kanalisatsiooniga seotud toimepidevusi, kuid elektrienergia varustuskindluse tagamine on kliimaministeeriumi, st riigi ülesanne.
Taastuvenergeetika arendamisel tuleb silmas pidada kahte peamist aspekti. Esiteks on taastuvenergeetika arendamine tihedalt seotud ruumilise planeerimisega – nii tuulepark kui päikesepark vajavad nii valla poolt menetlemist kui ka enamikul juhtudel riigiga kooskõlastamist. Teiseks on tähtis see, mis eesmärki taastuvenergeetika arendamine üleüldse saab kanda. Selleks eesmärgiks saab ning peakski olema üksnes Eesti elektrienergia varustuskindluse tagamine. Kõik muud eesmärgid (näiteks ettevõtluse arendamine, investeeringute toomine Eestisse, regiooni elektrienergia varustuskindlus jne) saavad olla üksnes teisesed.
Niisamuti on tähtis, et riiklike ülesannete täitmisel peab planeerima tegevust selliselt, et tegevuse elluviimisel kaalutaks kogu riigi territooriumi. Näiteks 2003. aastal põhjendas riigikohus vanglakompleksi ehitamisega seoses, et riikliku ülesande (vanglate pidamine) täitmiseks loodavate ehitiste planeerimisel tuleb arvestada kogu riigi territooriumil olevaid võimalusi, kuna nii positiivset kui negatiivset mõju omava projekti konkreetses omavalitsuses elluviimise vajadust tuleb eraldi põhjendada. Näiteks tuuleparkide puhul tuleks seega eraldi põhjendada ka seda, miks peaks inim- ja looduskeskkonda ning omandit kahjustav, kuid samal ajal omavalitsusele ja kohalikele rahalist kasu toov park tekkima just konkreetsesse omavalitsusse.
Praeguseks hetkeks on kujunenud olukord, kus riigi asemel on kogu pädevus ja kohustus taastuvenergeetika õiguspäraseks ja asjatundlikuks arendamiseks jäetud kohalikele omavalitsustele. Riik on sisuliselt keeldunud planeerimisvastutuse enda peale võtmisest ning on seisukohal, et hoopis kohalikud omavalitsused peaksid iseseisvalt täitma tuuleenergeetikaga seotud planeerimiskohustused ning seeläbi täitma ka kohustust, mis on tegelikult delegeerimatult riigi, mitte kohalike omavalitsuste ülesanne. Seejuures ei saa kohalikud omavalitsused ka parima tahtmise korral erinevalt riigist lahendada elektrienergia varustuskindluse eesmärki tervikuna, vaid üksnes ühe või mitme väiksema tootmisüksusega. Paljude väikeste tootmisüksuste, näiteks tuuleparkide rajamine, kahjustab inimtervist, keskkonda ning omandiõigust kordades enam, kui kahjustaks riigi juhtimisel kindla arvu suuremate tuulikuparkide rajamine üle Eesti.
Mujal saab, miks Eestis ei saa?
Kõige teravamalt väljendub riigi osavõtmatus konkreetsetes taastuvenergeetikat puudutavates sisuküsimustes. Võtame näiteks tuulikutele sätestatud kohustusliku vahekauguse elamutest ja asulatest, mis mujal Euroopas on edukalt sätestatud märksa suuremates ja keerulisemate haldus- ja õigussüsteemidega riikides.
Baierimaa on otsustanud reguleerida kogu liidumaal selle, et reeglina peab tuulikute vahekaugus elamutest vastama kümnekordsele turbiini kõrgusele (st 200 m kõrguse tuuliku puhul oleks vahemaa 2000 m). Baierimaa on Eestist pea kaks korda suurem ning seal elab ligi kümme korda rohkem inimesi. Ometi on küsimus lahendatud kogu liidumaad arvesse võttes ning tuuleenergeetika arendamine on hoolimata olulisemalt rangematest vahekauguse nõuetest võimalik. Tuulikute kohustusliku vahekauguse reguleerimine riiklikul tasandil on arutlusel ka Soomes.
Taanis (kus taastuvenergia moodustab üle 80 protsendi kogu energiatootmisest) on taastuvenergia arengu oluliseks kiirendajaks peetud riigi keskset lähenemist selge õigusraamistiku kehtestamisel, hõlmates nii planeerimismenetlusi, keskkonnakaitset kui ka kogukondade soovide arvestamist. Nende reeglite seas on ka riiklik korraldus seoses tuulikutest lähtuva müra ning vahekaugustega. Näiteks kehtib Taanis reegel, et tuuliku minimaalne vahekaugus elamust peab olema vähemalt neli korda suurem kui tuuliku kogukõrgus (võrdluseks, mõni Eesti omavalitsus on väljendanud vastutulelikkust ka 300-meetriste tuulikute rajamiseks vaid 750 m kaugusele lähimast elumajast), samuti on riikliku korralduse alusel kehtestatud märksa rangemad mürataseme normid, kui seda on tehtud Eestis. Kesksema lähenemise tõttu on Taanis arendatud taastuvenergiat hoolimata sellest, et Eestist väiksemaski riigis elab üle nelja korra rohkem inimesi. Arendatud maismaatuuleparkide koguvõimsus Taanis oli 2024. aasta seisuga ligi 4808 megavatti. Eestis on kogu taastuvenergia tootmisvõimsus kokku ligi kolm korda väiksem.
Kõik oluline on reguleerimata
Erilise liialduseta võib aga Eesti kohta väita, et riiklikul tasandil on taastuvenergeetika valdkonnas tehtud vaid kahte asja. Esiteks on kehtestatud nn kohaliku kasu instrument ehk omavalitsus ning tuulikute lähedal elavad majapidamised saavad osa toodetavast elektrienergiast saadavast tulust, mille peamine efekt on lahjendada kohalike kogukondade ja omavalitsuste vastuseisu nende tagaõue tuulikute rajamisel. Teiseks on riik lõdvendanud mõneti (ning kavatseb seda teha tulevikus veelgi) planeerimisprotsessi reegleid taastuvenergia tootmisüksuste rajamiseks, seda nii planeerimismenetluslikust kui ka keskkonnakaitselisest aspektist.
Kõik olulised asjad – kuidas tagada keskkonnakaitse, kohalike kogukondade huvid, tervise-, vara- ja heaolu kaitse jms – on jäetud reguleerimata. See on viinud olukorrani, kus elektrienergia varustuskindluse tagamise on de facto üle võtnud kohalikud omavalitsused ning tekkinud on metsik lääs – kohalikud omavalitsused näevad energeetikaarendustele ette kohati täiesti erinevaid reegleid, samal ajal mõnel juhul eesmärgiga arendusprotsessiga kiirustada teineteisega võisteldes, mõnel juhul proaktiivselt arendajate plaanidele kaikaid kodaraisse loopides.
Selge ja stabiilne riigi poolt kõigile omavalitsustele ühtsena kehtestatud õiguslik regulatsioon on oluline tegur, mille alusel saavad kohalikud omavalitsused enda territooriumi ruumilist arengut läbipaistvalt planeerida, riik täita oma kohustust tagada varustuskindlus ning täita eelmainitud teiseseid eesmärke, sh meelitada välisinvesteeringuid, kuna selge õiguslik raamistik loob omakorda ettevõtetele kindlustunde ja prognoositava keskkonna.
Regulatiivse keskkonna keerukust, ettevõtlusvabaduse vähenemist ning riigi sekkumise kasvu on peetud peamisteks põhjusteks, miks ettevõtted võivad otsustada Eestist lahkuda. Regulatsiooni selgus ja stabiilsus on väärtused, mis toetavad majandusarengut sõltumata valdkonnast. Järelikult tuleb neid väärtuseid silmas pidada ka energeetikavaldkonna arengus. Halduskohtumenetluse seadustiku § 44 lõigete 4 ja 5 ning põhiseaduse § 14 koostoimet ning 2014. aasta riigikohtu lahendit arvesse võttes võib järeldada, et sellises olukorras tekib kohalikele omavalitsustele riigi vastu õigustatud nõudmine, et riik tagaks põhiseadusega kaitstud õiguse korraldusele ja menetlusele. Selle õiguse sisuks on idee, et õige menetlus aitab kaasa õige ja õiglase tulemuse saavutamisele ning et vastava korralduse ja menetluse puudumine on põhiseadusega vastuolus.
Võimaliku vastuargumendina eelnevale võiks väita, et kasvõi näiteks kohustusliku vahekauguse määramine üle riigi tähendaks liigselt kohaliku omavalitsuse autonoomiasse sekkumist. Selline argument oleks siiski küllaltki õõnes, kuivõrd sellisel juhul tuleks näiteks ehitus- ja planeerimisõigusest välja võtta kõik reeglid, mis puudutavad üleriigilisi reegleid ehitiste loakohustuslikkuse, planeerimismenetluse liigi valiku või näiteks ehitise olulise ruumilise mõju defineerimise kohta. Samuti peaks olema kohalikul omavalitsusel sel juhul piiramatu õigus keelata enda territooriumil maavarade kaevandamine. Sellist õigust kohalikul omavalitsusel pole. Niisuguseid näiteid võib Eesti õiguskorrast tuua hulganisti. Seega, kuigi vahekauguse üleriigiline reguleerimine võib mõne omavalitsuse jaoks tähendada, et tuuleenergeetika arendamine tema territooriumile on välistatud, ei saa see olla põhjenduseks üleriigilise regulatsiooni kehtestamata jätmiseks.
Kuna elektrienergia varustuskindluse tagamine on riigi ülesanne, peab ka protsessi ennast juhtima riik. Nagu olen varemgi kirjutanud, viib eelnev järeldus selleni, et elektrienergia varustuskindluse tagamine tuleks planeerimisseaduse mõtet ning avalikku huvi elektrienergia varustuskindluse suhtes arvesse võttes lahendada riigi eriplaneeringuga. See menetlusliik tagab keskse lahenduse ning sel ei esine võrreldes muude planeerimisliikidega (näiteks üldplaneering, kohaliku omavalitsuse eriplaneering või detailplaneering) mis tahes puudusi. Kogukonnad on kaasatud, puudutatud osapooled kuulatakse ära ning võetakse arvesse täpselt samamoodi, nagu muude planeerimisliikide puhul. Sellisel juhul lõppeks arutu ja läbipaistmatu või(s)tlus kohalike omavalitsuste vahel ning riigis arendataks taastuvenergeetikat sellises mahus ning kohtades, mis on riiklikke huve, inimeste heaolu ning looduskeskkonda arvestades sobivaimad.
*Artikkel avaldati 20.05.2025 Postimehe arvamusportaalis*