Ligi 400 000 eurot maksma läinud riigikogus teise lugemise ootel olev kliimaseadus peaks tagama kliimakindla majanduse arendamiseks õiguskorra stabiilsuse, süsteemsuse ja õigusselguse ning hoogustama investeeringuid. Poliitilise tahteavalduse vormis “tühja” seaduse sisustamise delegeerimine valitsusasutustele õigusliku kaaluta “teekaartide” loomise kaudu on põhiseadusevastane, lööb proportsionaalselt pea peale eesmärkide täitmise ja vastutuse jagunemise ning tegelik mõju hoopis pärsib investeeringuid, kirjutab advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & Co keskkonnaõiguse advokaat Kaspar Kaljurand.
Riigikohus andis 2023. aastal Auvere õlitehase otsuses seadusandjale juhise võtta vastu täpsete ja siduvate normidega seadus kliimaneutraalsuse saavutamiseks, viidates põhiseaduse paragrahvidest 5 ja 53, aga ka Pariisi kliimaleppest tulenevalt kohustusele lahendada kasvuhoonegaaside heite piiramise küsimused. Samale selgitusele on viidatud ka kliimakindla majanduse seaduse eelnõu seletuskirjas, sisustades sellega vajadust tagada “õiguskorra stabiilsus, süsteemsus ja õigusselgus”.
Paraku ei täida äsja riigikogus esimese lugemise läbinud eelnõu mitte ühtegi nendest eesmärkidest. Pigem võib isegi väita, et seaduseelnõu töötab nendele eesmärkidele paljuski vastu. Selle asemel, et kehtestada sektoripõhised siduvad heitepiirid jaotuskava vormis, mida riigikohus otsesõnu eeldas, delegeeritakse otsustamine laialivalguvatele teekaartidele ja hilisematele programmidele. Tagajärjeks on probleemid õigusselgusega ning proportsionaalsusega – eesmärgid on sõnastatud, kuid meetmed, vastutajad ja tagajärjed on lahtised.
Kliimakindla majanduse seadust puudutavad tekstid näitavad, et riigikohtu seisukohta küll kuuldi, kuid kuulda ei võetud. Tulemuseks on eelnõu, mis deklareerib üldisi loosungeid, kuid konkreetseid õigusi, kohustusi või keeldusid, mis riigikohtu osundatut aitaks saavutada, seal ei leidu. Parimal juhul on tegemist poliitilise tahteavaldusega võimul oleva koalitsiooni poolt.
Tavatu seadusloome protsess loob õigussegadust
Ühegi sarnaselt koostatud seadusega, nagu kõnealune, mina kehtivas õiguskorras kokku puutunud ei ole. “Normaalne” seadus peaks andma selged vastused küsimustele, mida teha tohib, mida peab tegema ja kes mille eest vastutab. Kui seaduses sisaldub selge volitusnorm, saab tehnilised küsimused väga kitsalt piiritletud ulatuses anda täidesaatva võimu kätte. Kliimakindla majanduse seadusega on läinud risti vastupidi – normides selgust eriti ei leidu ning näib, et “teekaartide” ja muu butafooria kaudu antakse seaduse tegelik sisustamine ilma selgete piirideta valitsusasutustele. Tegemist on silmapaistvalt halva näitega, kuidas võiks seadust kirja panna. Toon paar näidet.
Esiteks, seoses normide selge sisu ja eesmärgi puudumisega. Näiteks näeb eelnõu paragrahv 6 ette, et “kliimaeesmärgid seatakse ja nende saavutamiseks vajalikke meetmeid kavandatakse ja rakendatakse kooskõlas parima kättesaadava teadusliku teadmisega”. Kui seda normi seaduses ei oleks, kas siis lähtutaks mingist muust kui teaduslikust teadmisest või muust teaduslikust teadmisest kui “parim”, näiteks teadmisest, mis eelnes penitsilliini leiutamisele? Sellise normi kirjapanemisel puudub igasugune mõte, iseäranis kui juurde arvestada ka juba kehtivas õiguses ammu settinud haldusõiguse alusprintsiibid, sh haldusorgani kohustus langetada otsuseid tuvastatud asjaoludel ja jälgitaval kaalutlusel.
Probleem pole pelgalt esteetiline – liiga üldsõnalised deklaratsioonid võimaldavad hiljem haldusotsuseid põhjendada või vaidlustamise korral ka kritiseerida loosungitega “teaduspõhisuse” sildi all, ilma et seos konkreetse tõenduspõhise allikaga oleks kontrollitav. Tagajärjeks on õigusselgusetus ning suur vaidlusrisk. Kohtumenetluses ei pruugi saata edu seda poolt, kellel tegelikult õigus on, vaid seda, kes suudab esitada usutavamaid tõendeid.
Teiseks, seaduses antakse täidesaatvale võimuharule volitus seaduses toodu täpsustamiseks viisil, mis on õigusvastane. Näiteks näeb seaduse paragrahv 13 ette, et “kliimaeesmärkide saavutamiseks ja konkurentsivõime tõstmiseks koostatakse sektoraalsed teekaardid, mis on üldise suuna näitajaks”. Sama normi kolmandas lõikes kirjutatakse, et “teekaardid koostab kliimavaldkonna eest vastutav ministeerium koostöös teiste asjassepuutuvate ministeeriumite ja huvirühmadega”. Justkui peaks tollest kolmandast lõikest tulenema riigikogu poolt antav volitusnormi täidesaatvale võimule seaduses toodu täpsustamiseks. Ka kõige vastutulelikuma tõlgenduse puhul ei saa sellist volitust korrektseks pidada.
Põhiseaduse paragrahvi 3 järgi tuleb olulised küsimused ja põhiõiguste riived sätestada seadusega. Volitusnorm peab olema selge, piiritletud ja suunatud konkreetsele täitevvõimu kandjale (ministrile), kirjeldades volituse sisu, ulatust ja eesmärki. Täitevvõimule antud ebamäärane õigus kujundada “üldisi suundi” ilma ministri määrusandliku volituseta ei vasta nendele nõuetele. Selle seisukohaga seondub ka õiguskantsleri kriitika nakkushaiguste tõrje seaduse varasemate delegatsioonide suhtes: liiga lai, piiritlemata volitus on lubamatu, sest jätab täitevvõimule riive eesmärgi ja intensiivsuse valimisel vabad käed.
Volitusnorm on iseenesest õigusaktides tavapärane, sest oleks jabur reguleerida riigikogus vastu võetavate seadustega absoluutselt kõiki üksikasju, mis pealegi saavad olema täidesaatva võimu igapäevasteks tööriistadeks. Näiteks põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse paragrahvi 28 lõike 4 järgi “Õpilase koolist väljaarvamise korra kehtestab valdkonna eest vastutav minister”. Tähele tuleb panna, et täidesaatev võim saab kehtestada vaid korra, kuid mitte aluseid, millele tuginedes õpilane koolist välja arvatakse. Selle on sisustanud seadusandja ise.
Volitusnormi, millega seaduse sätet täpsustatakse või luuakse rakendamiseks vajalik kord, sisu ja ulatus, peab olema selge. Kui see selge pole, ei saa hiljem tulemuslikult põhjendada ka mitte ühtegi vigase normi alusel sündinud teekaardile või tegevuskavale tuginevat otsust. Kliimakindla majanduse seaduse puhul eeldaks minimaalne raamistik vähemalt seda, (i) milliseid otsuseid teekaardid võiksid mõjutada, (ii) mis kaal või olulisus on teekaardil haldusmenetlustes ning (iii) kuidas tagatakse vaidluse korral kohtulik kontroll. Jättes selle tegemata, on tulemuseks kahtlase väärtusega õiguslik dokument, mis kannab endas küll poliitilist suunist, kuid mitte adressaatidele arusaadavalt tõlgendatavaid reegleid.
Eelnõu paragrahvi 13 kolmanda lõike kohta ei saa väita, et see eeltoodut sisaldaks. Volitatakse ministeeriumi, mitte ministrit. Volitatakse looma teekaart, mis on üldise suuna näitajaks. Kuidas see “üldine suund” peaks mõjutama hilisemaid halduse siseseid või ka välismõju puudutavaid otsuseid? Mida üldse teekaart peaks sisaldama, st mis on see selgelt piiritletud volitus, milleks seadusandja täidesaatva võimu haru volitab?
Kõik see on lahendamata ning õigusselgusetu. Seaduse sellisel kujul vastuvõtmisel saab sportlikust huvist jääda ootama esimest kohtuvaidlust, mis rajaneb sellise haldusakti vaidlustamisel, mis põhineb argumendil, et “aga meil siin teekaardis oli sedasi kirjas”. Seda enam, et riigikohus selgitas 2024. aastal looduskaitseseaduse alusel kehtestatava kaitstava loodusobjekti kaitsekorralduskava kohta, et tegemist ei ole õiguslikult siduva dokumendiga. Teekaart ei saa olla mistahes keelamise ega loa andmisest keeldumise materiaalne alus, selleks peab seadus ise määrama kriteeriumid ja menetluse.
Seadus ei lahenda ühtegi probleemi
Viimastel aastatel on pea kõiki tõsisemat keskkonnahäiringut kandvaid tööstusarendusi saatnud kohtuvaidlused. Näidetena võib tuua juba nimetatud Auvere õlitehase või Tartu lähedusse planeeritud puidurafineerimistehase. Peaasjalikult tekib advokaadi jaoks leivateenimise koht kahel juhul – kui asjassepuutuvad õigusnormid on kliendi kasuks väga selged, või kui õigusnormid on sedavõrd segased, et neist ei olegi võimalik aru saada. Vett sogades võib suhteliselt hõlpsasti panna mistahes arenduse ca kolmeks aastaks kohtu abiga pausile. Sabotaažist huvitatud isik, olgu see konkurent, kliimaaktivist või pahane naaber, leidub alati ning vaidlustamiseks annaks kavandatav seadus aluse nii keskkonnalubade, planeeringute, ehituslubade vms puhul. Vaidlustamiseks piisaks kasvõi väitest, et vaidlustatav tegevus ei aita meid viia ligemale eelnõu paragrahvis 11 toodud heitkoguste vähendamise protsentidele.
Niisugune konstruktsioon meelitab vaidlusi, ent ei anna kohtule õiguslikult kontrollitavat mõõdupuud – protsendieesmärgid ei ütle, millise konkreetse loa puhul ja millise metoodikaga hinnatakse panust või eesmärki. Toimiv lahendus eeldaks läbipaistvat planeerimis-, aruandlus- ja järelevalvemehhanismi, mis seob eesmärgid konkreetsete poliitikate ja meetmetega. Vastupidine riivaks ettevõtlusvabadust (põhiseaduse paragrahv 31) ja omandipõhiõigust (põhiseaduse paragrahv 32) ilma seadusest tuleneva selge, asjakohase ja proportsionaalse aluseta.
Kliimaseaduse jõustumise mõju võib ilmneda niigi paljude vaidluste arvu veelgi suurendamises, mille tulemusena jääb ära (välis)investeeringute kaasamine, loomata jäävad uued töökohad ning majandustegevusest tulenev lisandväärtus jääb loomata. Suurinvesteeringute tegemine ei ole ühisturu tingimustes enam ammu küsimus ühe riigi sees võimaluste leidmiseks. Kui raha otsib Baltimaades kohta, konsulteerib see “raha” kõigi kolme riigi õigus- ja ärinõustajatega ning valib koha, kus õiguslikud tingimused selleks on parimad. Luues seaduse, mis muudab olukorda selgema asemel segasemaks, heidutab riik ka võimalikku investorit, võttes temalt investeerimiskindluse.
Eelnõu seletuskirjast leiab paragrahvi 11 kohta järgmise selgituse: “KKMSis sätestatud kasvuhoonegaaside heite piirid on seatud riigile ega ole otsekohalduvad üksikisikutele ega ettevõtetele. Eesmärkide täitmise tagab riik valdkondlike poliitikasuuniste, meetmete ja investeeringutega.” See selgitus jätab ettevõtja ka äriarenduse mõttes sisulisse teadmatusse, sest pole teada, missugused saavad olema poliitikasuunised heitmete vähendamiseks, näiteks kas teatud koguses heidet paiskavatele tehastele ei hakata väljastama enam lubasid ning kas tuleb planeerida investeeringuid uutesse tehnoloogiatesse, ning kui jah, siis millistesse.
Kuigi eelnõu seletuskirja järgi peaks seadus justkui konkurentsivõimet tõstma, siis tegelik mõju on vastupidine. Seda enam, et teekaardid loovad erinevatele sektoritele erinevad suunad. Näiteks tööstuse teekaardis prognoositakse järgmise 15 aasta jooksul heite kasvu, samas kui samasugust prognoosi põllumajanduse teekaardilt ei leia. Kas see siis tähendab, et keskkonnaamet tööstusvaldkonnas keskkonnaloa annaks, kuid põllumajandussektoris jääks luba andmata? Rääkimata sellest, kuidas peaks ettevõtja aru saama sellest, millisesse sektorisse ta üleüldse liigitub. Näiteks Suurbritannias ja Iirimaal on sarnastes olukordades juba leitud, et ebamäärased aktid ei anna ettevõtlusele prognoositavust, olles seeläbi õigusvastased.
Auvere õlitehase lahendis kirjutas riigikohus: “Kolleegium peab täiendavalt vajalikuks rõhutada, et PS §‑dest 5 ja 53 tuleneva kasvuhoonegaaside heite piiramise kohustuse olulised küsimused peab PS § 3 lg 1 järgi parima kättesaadava teadusinfo ja Eesti rahvusvaheliste kohustuste põhjal otsustama seadusandja. Pariisi kokkulepet ja selle aluseks olevat teaduslikku teadmist arvestades tuleb globaalne keskmise õhutemperatuuri tõus hoida oluliselt allpool kui 2 °C, võimaluse korral 1,5 °C piires võrreldes tööstusrevolutsiooni eelse tasemega. Põhiseadus kohustab Eesti riiki andma selle eesmärgi saavutamisse proportsionaalse panuse. Selleks on omakorda aegsasti vaja kehtestada realistlik ja õiguslikult siduv etapiviisiline ja sektoripõhine heitekoguste jaotuskava kliimaneutraalsuse saavutamiseks. Sellise kava puudumine looks lähiaastatel paljude tegevuste lubatavuse küsimuses isikutele suure ebakindluse.”
Eeltoodu kontekstis on selge, et kavandatav kliimakindla majanduse seadus nendele standarditele ei vasta, luues pigem hoopis ebakindlust juurde.